我國疫苗監(jiān)管發(fā)展概況
引用本文
張燕玲,，牟鑫爽,，茅寧瑩,，張偉＊.我國疫苗監(jiān)管發(fā)展概況[J].中國食品藥品監(jiān)管.2023.11（238）：28-35.
我國疫苗監(jiān)管發(fā)展概況
Overview of Vaccine Regulatory Development in China
張燕玲
中國健康傳媒集團(tuán)健康中國研究院
ZHANG Yan-ling
Healthy China Research Institute, China Health Media Group
牟鑫爽
中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院
MOU Xin-shuang
School of International Pharmaceutical Business, China Pharmaceutical University
茅寧瑩
中國藥科大學(xué)國際醫(yī)藥商學(xué)院
MAO Ning-ying
School of International Pharmaceutical Business,
China Pharmaceutical University
張偉＊
中國藥品監(jiān)督管理研究會
ZHANG Wei*
China Society for Drug Administration and Supervision Research
摘 要 Abstract
科學(xué)、有效,、權(quán)威的監(jiān)管,，在保證疫苗安全性、有效性和質(zhì)量可控性上發(fā)揮著重要作用,。本文闡述了新中國成立以來我國疫苗監(jiān)管的發(fā)展歷程,，同時對我國疫苗監(jiān)管現(xiàn)行的主要制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，探究各制度對疫苗監(jiān)管的重要作用,；闡述了我國在世界衛(wèi)生組織（WHO）疫苗國家監(jiān)管體系（NRA）評估中的表現(xiàn),；總結(jié)了目前我國疫苗產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，并提出發(fā)展建議,。
Scientific, effective and authoritative regulation plays an important role in ensuring the safety, effectiveness and quality control of vaccines. This paper elucidates the development history of China's vaccine regulation since the founding of the People's Republic of China. Additionally, it systematically reviews the current main systems of China's vaccine regulation to explore the pivotal role of each system in vaccine regulation. The paper also discusses China's performance in the World Health Organization's (WHO) assessment of the National Regulatory Authority (NRA) for vaccines. On this basis, we summarize the current development status of China's vaccine industry and put forward development suggestions.
關(guān)鍵詞 Key words
疫苗監(jiān)管,；監(jiān)管體系；疫苗管理法,；疫苗法規(guī)
vaccine regulation; regulatory system; vaccine administration law; vaccine regulations
疫苗作為預(yù)防傳染病的重要手段,，是一種國家戰(zhàn)略性和公益性產(chǎn)品，與人民群眾的切身利益,、健康安全以及國家安全密切相關(guān),。疫苗監(jiān)管對于保障上市疫苗的安全性、有效性及質(zhì)量控制具有重要意義,。國家高度重視疫苗監(jiān)管工作,，堅持人民至上、生命至上,，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn),、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰,、最嚴(yán)肅的問責(zé)，把食品藥品安全這項政治任務(wù),、民生工程抓緊抓實(shí),，筑牢食品藥品安全每一道防線，切實(shí)保障人民群眾身體健康和生命安全[1],。經(jīng)過多年持續(xù)不斷的改進(jìn),，我國疫苗監(jiān)管體制、制度和機(jī)制不斷健全,，監(jiān)管能力不斷提高,，取得了良好的監(jiān)管成效，為維護(hù)人民群眾疫苗使用安全發(fā)揮了極為重要的保障作用,。2022 年,，我國第三次通過世界衛(wèi)生組織（WHO）開展的疫苗國家監(jiān)管體系（NRA）評估,，這意味著我國監(jiān)管體系完備健全、功能良好,，同時也得到了國際社會的肯定,。
一、我國疫苗監(jiān)管發(fā)展歷程
從縱向的發(fā)展歷程來看,，我國疫苗監(jiān)管大體可以分為3 個時期,。1949~1997 年， 我國疫苗監(jiān)管在較長一段時期處于逐步探索發(fā)展階段,，這個階段的主要目標(biāo)是解決人民群眾缺醫(yī)少藥的問題,，關(guān)注重點(diǎn)放在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這個時期,，疫苗監(jiān)管體系尚未形成,。1998 年， 國家藥品監(jiān)督管理局成立,，為我國藥品監(jiān)管工作的規(guī)范化奠定了良好的基礎(chǔ),。1999~2018 年，我國藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次變革,，這一時期的主要目標(biāo)是完善疫苗監(jiān)管法律與體制,，推進(jìn)疫苗監(jiān)管現(xiàn)代化。2019 年,，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《疫苗管理法》[2],，開啟了疫苗監(jiān)管的新時代，明確了其立法的原則是兼顧安全,、發(fā)展和創(chuàng)新,。同時，《疫苗管理法》也反映了從政府監(jiān)管向公共治理的轉(zhuǎn)變,，強(qiáng)調(diào)了多元主體合作共治,。《疫苗管理法》還適應(yīng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求,，對鼓勵疫苗的發(fā)展與創(chuàng)新做出了一系列規(guī)定,。
（一）探索發(fā)展階段（1949~1997 年）
在新中國成立之初，我國疫苗行業(yè)就已經(jīng)開始實(shí)施免疫規(guī)劃,。1949 年,，中央人民政府衛(wèi)生部（1954 年11 月10 日更名為中華人民共和國衛(wèi)生部）成立。原衛(wèi)生部醫(yī)政局設(shè)置了藥政處,，其職能主要是負(fù)責(zé)藥品管理,。自1949年起，我國主要處于基礎(chǔ)免疫預(yù)防階段,。1953 年,，為了妥善解決人民群眾缺醫(yī)少藥的難題,，國家撥出巨額資金，陸續(xù)在北京,、長春,、蘭州、成都等地建立健全了六大生物制品研究所和檢定所[3],，集中專業(yè)力量用于研制疫苗等防疫制品,。自此，我國防疫工作開始逐步走上規(guī)范化和制度化的道路[4],。1962 年,，原衛(wèi)生部發(fā)布了《種痘辦法》，1963 年發(fā)布了《預(yù)防接種工作實(shí)施辦法》,，卡介疫苗,、脊髓灰質(zhì)炎糖丸疫苗、百白破疫苗,、麻疹疫苗對免疫對象的適時接種在廣大城市按照免疫程序進(jìn)行,，農(nóng)村地區(qū)的免疫接種工作主要是冬春季疫苗的突擊接種[5]。此外,，1963 年《關(guān)于藥政管理的若干規(guī)定（草案）》由原衛(wèi)生部,、原化工部以及原商業(yè)部聯(lián)合發(fā)布，該規(guī)定被醫(yī)藥界稱為“新中國藥政第一法”,。這部法規(guī)的頒布是我國藥政管理法制化的關(guān)鍵性一步,，打破了我國藥政管理無法可依的尷尬局面[6]。
改革開放之前,，我國共批準(zhǔn)5 個疫苗品種[5],。自1978 年起，國家開始有計劃地實(shí)施預(yù)防接種,，同時也建立了一系列規(guī)范,、制度、規(guī)劃等,，這為普及計劃免疫,、根本性控制疾病奠定了基礎(chǔ)。在這一時期,，國內(nèi)疫苗市場屬于計劃經(jīng)濟(jì)的范疇,，主要目的是普及兒童免疫計劃[7],。也是在1978 年,，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了由衛(wèi)生部制定的《藥政管理條例（試行）》，該條例是新中國成立以后發(fā)布的第2 個藥品管理法規(guī),，為我國現(xiàn)代藥品監(jiān)管奠定了框架,。1984 年,，全國人大常委會頒布《藥品管理法》（現(xiàn)行為2019 年版），該法作為首個明確規(guī)定藥品安全的法律,，其發(fā)布施行意味著我國藥品監(jiān)管工作步入了法制化道路,。該法律中涉及生物疫苗監(jiān)管方面的內(nèi)容雖不多，但對疫苗流通范疇和流通方式提出了一些獨(dú)特的規(guī)定,。1989年,，全國人大常委會正式發(fā)布《傳染病防治法》（該法在2004 年、2013 年進(jìn)行了兩次修訂,，2020年國家衛(wèi)生健康委發(fā)布其修訂征求意見稿）,，明確強(qiáng)調(diào)了各級政府和相關(guān)行政監(jiān)督部門在傳染病預(yù)防和控制中應(yīng)履行的職責(zé)，為全方位預(yù)防,、控制傳染病,，確保人民群眾基本健康、維護(hù)公共衛(wèi)生秩序提供了堅實(shí)的法律支撐,。
（二）機(jī)構(gòu)變革中的疫苗監(jiān)管（1998~2018 年）
1998 年,，第九屆全國人民代表大會第一次會議審議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，組建國家藥監(jiān)局（副部級）,，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu),，整合有關(guān)部門職權(quán)統(tǒng)一行使藥品監(jiān)管職能。2000 年,，根據(jù)國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家藥監(jiān)局《藥品監(jiān)督管理體制改革方案》,，藥品監(jiān)管部門在精簡、統(tǒng)一和效能的原則下進(jìn)行體制改革,，明確省級以下藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理,。新組建的國家藥監(jiān)局，一方面負(fù)責(zé)承擔(dān)保障藥品安全的任務(wù),，另一方面也肩負(fù)著推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展和增強(qiáng)人民群眾藥品可及性的任務(wù),。國家藥監(jiān)局的成立，標(biāo)志著疫苗監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立和疫苗監(jiān)管責(zé)任的明確,。根據(jù)當(dāng)時的職能分工,，藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)疫苗的安全監(jiān)管，衛(wèi)生行政管理部門負(fù)責(zé)疫苗的接種管理工作,。
2002 年12 月13 日,， 國家藥監(jiān)局發(fā)布《生物制品批簽發(fā)管理辦法（試行）》。根據(jù)該辦法,，自2003 年1 月15 日開始,，國家對疫苗類制品、血液制品、用于血源篩查的體外生物診斷試劑以及國家藥監(jiān)局規(guī)定的其他生物制品,，在每批制品出廠銷售前或者進(jìn)口時實(shí)行強(qiáng)制審查,、檢驗和批準(zhǔn)的制度。應(yīng)按照規(guī)定要求實(shí)行批簽發(fā)的生物制品若未經(jīng)批簽發(fā),，則不得銷售或者進(jìn)口,，同時禁止使用。
2003 年,，在原國家藥監(jiān)局的基礎(chǔ)上,，組建設(shè)立國家食品藥品監(jiān)督管理局，其承擔(dān)的疫苗監(jiān)管職責(zé)主要包括疫苗生產(chǎn)和流通監(jiān)管,，對省級以下藥品監(jiān)管系統(tǒng)實(shí)行垂直管理,，藥品監(jiān)管部門對疫苗生產(chǎn)安全進(jìn)行監(jiān)管。與此同時,，衛(wèi)生行政管理部門對疫苗接種進(jìn)行監(jiān)管,。2013 年，國務(wù)院開展大部制改革,，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局（正部級）,，隸屬于國務(wù)院。根據(jù)新一輪改革安排,，國家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)疫苗的上市審批以及生產(chǎn)和流通監(jiān)管,，衛(wèi)生健康管理部門主要負(fù)責(zé)對疫苗的接種進(jìn)行日常管理。
2011 年,， 國家發(fā)展改革委及其他相關(guān)部門共同發(fā)布了《疫苗供應(yīng)體系建設(shè)規(guī)劃》,，目的是要提升第一類和第二類疫苗產(chǎn)能和質(zhì)量，強(qiáng)化我國疫苗研發(fā)創(chuàng)新能力,，增強(qiáng)對疫情的監(jiān)測和預(yù)警等,。2016 年，《國務(wù)院關(guān)于修改〈疫苗流通和預(yù)防接種管理條例〉的決定》公布,，明確規(guī)定疫苗采購必須通過省級公共資源交易平臺進(jìn)行[8],，并建立疫苗全程追溯制度等。該政策減少了疫苗流通環(huán)節(jié),，疫苗生產(chǎn)企業(yè)不再通過經(jīng)銷商銷售疫苗產(chǎn)品,，極大改變了疫苗行業(yè)流通格局[9]。
2018 年,，黨的十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》,。考慮到藥品監(jiān)管工作的專業(yè)性,，國家決定獨(dú)立設(shè)立國家藥品監(jiān)督管理局,，由國家市場監(jiān)督管理總局進(jìn)行管理,，開啟了新時代下的藥品監(jiān)管體制[10]。新監(jiān)管體制變化主要體現(xiàn)在3 個方面：一是將食品監(jiān)督管理職責(zé)統(tǒng)一到大的市場監(jiān)管體系,；二是作為國家市場監(jiān)管總局的下設(shè)機(jī)構(gòu)，國家藥監(jiān)局的主要職責(zé)是藥品監(jiān)管,；三是藥品監(jiān)管部門的設(shè)置僅到省一級,。同年，中央全面深化改革委員會通過了《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》,，強(qiáng)調(diào)了對于疫苗管理體制的改革和完善,，包括嚴(yán)格市場準(zhǔn)入、加強(qiáng)市場監(jiān)管等方面措施,，以期進(jìn)一步解決疫苗藥品違法成本低,、處罰力度不足等一系列問題。
（三）疫苗監(jiān)管新時代（2019年至今）
中央全面深化改革委員會《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》為進(jìn)一步健全和完善疫苗法律法規(guī),、疫苗監(jiān)管工作提供了重要遵循,。全國人大常委會充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，與相關(guān)部門密切溝通和協(xié)調(diào),，加快推動疫苗管理法的出臺,，高效組建疫苗管理法起草工作組，全力推進(jìn)疫苗管理法的立法進(jìn)程,，僅歷時半年時間,，便高質(zhì)量、高效率地完成《疫苗管理法》這一重大立法工作,，在疫苗領(lǐng)域呈現(xiàn)了立法“中國速度”[11],。2019 年，《疫苗管理法》由全國人大常委會頒布,，成為國際上首部綜合性的疫苗管理法律,。《疫苗管理法》對以前分散于多部法律法規(guī)中的疫苗研制,、生產(chǎn),、流通、預(yù)防接種,、異常反應(yīng)監(jiān)測,、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等全部內(nèi)容[12],，進(jìn)行了全鏈條,、全方位的統(tǒng)籌整合和系統(tǒng)謀劃[13]。同時,，《疫苗管理法》在理念上也進(jìn)行了創(chuàng)新,，將風(fēng)險治理理念融入其中，建立了與之相適應(yīng)的風(fēng)險監(jiān)管制度；將全過程管控的理念融入疫苗全生命周期管理,。與此同時,，《疫苗管理法》更加突出疫苗產(chǎn)品的戰(zhàn)略性和公益性，努力在安全,、發(fā)展和創(chuàng)新之間尋求一個平衡點(diǎn),。《疫苗管理法》的出臺,，從法律層面進(jìn)一步明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé),，進(jìn)一步完善了部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。自此,，我國疫苗最嚴(yán)監(jiān)管時代全面開啟,。
二、我國疫苗監(jiān)管主要制度
黨中央,、國務(wù)院高度重視人民群眾用藥安全,，全國人大常委會專題研究疫苗立法問題。2019年,，我國出臺了全國首部綜合性《疫苗管理法》,，同時對《藥品管理法》進(jìn)行全面修訂。兩部法律的制修訂,，進(jìn)一步明確了各級政府和相關(guān)部門在疫苗監(jiān)管方面的職責(zé),，建立了嚴(yán)格的疫苗管理法律責(zé)任，推動我國疫苗優(yōu)先審評審批,、疫苗批簽發(fā),、疫苗駐廠檢查員以及異常反應(yīng)監(jiān)測與處理等管理制度全面升級，為有效實(shí)施疫苗全過程,、全環(huán)節(jié),、全方位的嚴(yán)格管理奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。
（一）疫苗審評審批制度
隨著醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)環(huán)境的不斷發(fā)展變化,，為了推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級,，確保上市藥品的安全性、有效性及質(zhì)量可控性,，更好地滿足人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求,，我國高度重視疫苗審評審批。優(yōu)先審評審批是疫苗加快上市注冊的重要制度,。2013 年,， 國家提出優(yōu)先審評藥品政策。截至目前,，優(yōu)先審評審批程序已經(jīng)歷了近10 年的變更,?！兑呙绻芾矸ā访鞔_提出，“對疾病預(yù)防,、控制急需的疫苗和創(chuàng)新疫苗,，國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)予以優(yōu)先審評審批”。疫苗產(chǎn)品加快上市注冊的程序主要包括3 個方面的內(nèi)容（表1）,。
除了《疫苗管理法》外,，國家還出臺了一系列文件可以用于指導(dǎo)疫苗產(chǎn)品優(yōu)先審評審批工作，如《藥品注冊管理辦法》《藥品附條件批準(zhǔn)上市申請審評審批工作程序（試行）》《藥品上市許可優(yōu)先審評審批工作程序（試行）》等,。
為了積極應(yīng)對新冠疫情，我國有多款新冠病毒疫苗通過優(yōu)先審評審批的方式獲得批準(zhǔn),，滿足了廣大人民群眾的防疫接種需求,，同時為許多國家和地區(qū)及國際組織提供超過20 億劑次的新冠病毒疫苗，不僅展示了疫苗應(yīng)急審評審批過程中的“中國質(zhì)量”和“大國擔(dān)當(dāng)”,，也為全球共同戰(zhàn)勝新冠疫情注入了堅定信心[14],。
（二）疫苗批簽發(fā)制度
相比于一般的藥品生產(chǎn)，我國對于疫苗生產(chǎn)的監(jiān)管更加嚴(yán)格,，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度,。作為一項科學(xué)高效的監(jiān)管制度，疫苗的批簽發(fā)是WHO 規(guī)定的國家疫苗監(jiān)管的6 項職能之一,，被廣泛應(yīng)用于世界多個國家和地區(qū),。2001年，我國加入WHO,，為了適應(yīng)WHO 的要求,，更好地與國際接軌，我國開始正式實(shí)施疫苗批簽發(fā)制度,。
疫苗作為一種特殊的生物制品,，在發(fā)展和進(jìn)步的同時也帶來了質(zhì)量和安全管理的挑戰(zhàn)。批簽發(fā)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對疫苗上市前的一種特殊監(jiān)管手段,，對疫苗的安全性,、有效性和質(zhì)量可控性起著至關(guān)重要的作用?！兑呙绻芾矸ā穼τ谝呙绲呐灠l(fā)工作進(jìn)行了明確規(guī)定,，除此之外，還有其他與我國疫苗批簽發(fā)工作相關(guān)的文件,，如《生物制品批簽發(fā)管理辦法》,，該辦法對批簽發(fā)工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在疫苗產(chǎn)品正式上市之前,，批簽發(fā)制度是最后的關(guān)鍵一步,，對于確保疫苗質(zhì)量和安全性至關(guān)重要,。值得注意的是，對于傳染性疾病的預(yù)防控制或者應(yīng)對突發(fā)事件急需的疫苗,，經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)管部門批準(zhǔn)后,，可以免予批簽發(fā)[15]。
根據(jù)國家藥品監(jiān)管部門數(shù)據(jù),，我國是世界上最大的疫苗生產(chǎn)國家,，截至2023 年9 月，擁有許可證和批準(zhǔn)文號的疫苗生產(chǎn)企業(yè)有51 家,，能夠生產(chǎn)60 余種疫苗,，年產(chǎn)10 億劑次以上。而我國每年簽發(fā)的疫苗約為5000 余批,，總量約為5 億~7 億劑次,。通過對疫苗批簽發(fā)前后的疫苗質(zhì)量進(jìn)行評估研究可以看出，批簽發(fā)工作在提高疫苗質(zhì)量方面發(fā)揮了積極作用[16],。
（三）疫苗駐廠檢查員制度
2007 年,，原國家食品藥品監(jiān)督管理局做出了向血液制品、疫苗生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員的決定[17],，以期進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)監(jiān)督管理,，切實(shí)規(guī)范藥品生產(chǎn)秩序，并加快推動企業(yè)提高生產(chǎn)質(zhì)量意識,。
迄今為止,，我國已經(jīng)發(fā)布了包括《關(guān)于改革和完善疫苗管理體制的意見》《疫苗管理法》《關(guān)于向疫苗生產(chǎn)企業(yè)派駐檢查員的指導(dǎo)意見》等在內(nèi)的多項重要法律法規(guī)制度和政策文件，均提及各省級藥品監(jiān)管部門要選派檢查員入駐疫苗生產(chǎn)企業(yè)[11],。其中,，2019 年頒布的《疫苗管理法》，更是首次以法律的形式將該項管理制度予以明確,。派駐檢查員的工作職責(zé)主要涵蓋以下幾個方面：一是負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查企業(yè)藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）的執(zhí)行情況,；二是收集與疫苗質(zhì)量相關(guān)的風(fēng)險和違法違規(guī)信息，并將其上報給?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）人民政府藥品監(jiān)管部門，同時提出相應(yīng)的建議[2,18],。派駐檢查員只是疫苗生產(chǎn)監(jiān)管工作的一種延伸和擴(kuò)展,，無法取代日常監(jiān)管和專項檢查。同時,，盡管檢查員被派駐進(jìn)疫苗生產(chǎn)企業(yè),，全職負(fù)責(zé)檢查工作，但他們并不直接參與所駐疫苗企業(yè)具體的生產(chǎn)質(zhì)量管理任務(wù),，因此派駐檢查員的工作不能替代疫苗生產(chǎn)企業(yè)開展的質(zhì)量管理工作[19],。疫苗駐廠檢查員還具有終身責(zé)任制的特點(diǎn),，一旦被發(fā)現(xiàn)存在失職瀆職行為，相關(guān)部門將對其進(jìn)行終身追責(zé)[20],。
疫苗檢查方式主要包括GMP符合性檢查,、跟蹤檢查以及日常許可檢查等，這些檢查方式都是由一個檢查小組在較短的時間內(nèi)按照預(yù)定的計劃開展,。派駐檢查的工作模式是對上述檢查模式的有效補(bǔ)充,。通過選派檢查員在企業(yè)相對穩(wěn)定、長期地駐守,，能夠開展更加深入,、細(xì)致和全面的檢查。同時,，檢查員在深入了解企業(yè)的總體情況和產(chǎn)品特性的情況下,，有助于針對企業(yè)生產(chǎn)線的風(fēng)險點(diǎn)開展針對性更強(qiáng)且更深入、持續(xù)的檢查,。這種模式極大激發(fā)了企業(yè)主動承擔(dān)并積極落實(shí)自身主體責(zé)任的內(nèi)在驅(qū)動力,，督促企業(yè)自律,，同時也極大提高了企業(yè)完善和改進(jìn)生產(chǎn)質(zhì)量管理體系的積極性[11],。
（四）疫苗異常反應(yīng)監(jiān)測與處理制度
根據(jù)WHO 要求，疫苗進(jìn)入國際市場的必要條件之一是開展疫苗上市后疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)監(jiān)測,，并達(dá)到其所要求的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn),。通過構(gòu)建一套更為完整的疫苗上市后不良反應(yīng)監(jiān)測體系，并在全國范圍對疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測和評價,，能夠填補(bǔ)我國疫苗上市后安全性監(jiān)測與評價的空白,，對于確保疫苗使用安全，促進(jìn)我國免疫規(guī)劃工作的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義,。
《疫苗管理法》《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》都明確定義了預(yù)防接種異常反應(yīng),。在異常反應(yīng)監(jiān)測方面，具體措施包括明確責(zé)任報告單位,、報告人,、報告內(nèi)容和時限，并說明需要進(jìn)行調(diào)查的情況,。各項工作由不同的組織,、機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)負(fù)責(zé)[21]，具體分工如表2 所示,。另外,，我國還實(shí)施了預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度，明確規(guī)定補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)及時,、便民和合理,，補(bǔ)償范圍是以目錄管理的形式,，并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。
2017~2020 年,，我國疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)發(fā)生率從2.64/10 萬劑次減至2.41/10 萬劑次,，與WHO 公布的疫苗異常反應(yīng)預(yù)期發(fā)生率比較，我國的疫苗異常反應(yīng)報告發(fā)生率處于預(yù)期范圍內(nèi),。隨著我國疫苗異常反應(yīng)監(jiān)測敏感性和質(zhì)量的持續(xù)提高和進(jìn)步,，這些相關(guān)數(shù)據(jù)為我國及全球開展疫苗異常反應(yīng)評價工作提供了重要的參考依據(jù)。
（五）疫苗上市后管理制度
根據(jù)《疫苗管理法》要求,，疫苗上市許可持有人必須建立并健全疫苗全生命周期質(zhì)量管理體系,，從疫苗的研制到退市，要有完善的質(zhì)量管理制度和措施,，切實(shí)擔(dān)負(fù)起質(zhì)量管理的主體責(zé)任,。同時，疫苗上市許可持有人作為疫苗全生命周期質(zhì)量管理的核心主體,，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注風(fēng)險管理,，并嚴(yán)格遵守風(fēng)險管理的責(zé)任和義務(wù)。疫苗上市許可持有人在疫苗上市后仍需要進(jìn)一步開展研究,，確證疫苗的安全性,、有效性和質(zhì)量可控性。此外,，需要注意的是,，疫苗上市許可持有人還應(yīng)當(dāng)建立疫苗質(zhì)量回顧分析和風(fēng)險報告制度，并定期向國務(wù)院藥品監(jiān)管部門報告有關(guān)情況,。通過質(zhì)量回顧分析和風(fēng)險報告,，藥品監(jiān)管部門能夠更好地掌握疫苗產(chǎn)品的質(zhì)量和風(fēng)險情況，進(jìn)而制定有針對性的風(fēng)險管理策略,，加強(qiáng)疫苗監(jiān)管,，保障疫苗質(zhì)量。
疫苗上市后管理是監(jiān)管流程形成閉環(huán)的重要一步,，是全面貫徹落實(shí)“四個最嚴(yán)”要求,，對疫苗實(shí)施全過程、全環(huán)節(jié),、全方位嚴(yán)格監(jiān)管的具體表現(xiàn),，有助于規(guī)范疫苗全生命周期管理，提升我國疫苗質(zhì)量,，同時增強(qiáng)人民群眾對疫苗安全的信心[22],。
（六）疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險制度
疫苗安全涉及千家萬戶，關(guān)乎人民群眾身體健康和生命安全,。如若因為疫苗質(zhì)量問題造成疫苗接種者健康受損,，那么疫苗上市許可持有人將面臨難以承擔(dān)的巨額賠償風(fēng)險,，因此有必要通過保險機(jī)制對風(fēng)險進(jìn)行分散。而對于普通的疫苗接種者而言,，一旦健康受損,，通過規(guī)范的保險機(jī)制進(jìn)行索賠會更加簡便快捷，更有助于保護(hù)自身權(quán)益,。
疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險是一種保險形式,。2022 年10 月，為了貫徹落實(shí)《疫苗管理法》的有關(guān)要求,，國家藥監(jiān)局與國家衛(wèi)生健康委及銀保監(jiān)會共同制定了《疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險管理辦法（征求意見稿）》并向社會公開征求意見,，該征求意見稿涵蓋疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險的定義和適用范圍、投保與承保等內(nèi)容（表3）[23-26],。
需要注意的是,，作為疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險的一個補(bǔ)充，商業(yè)疫苗保險的目的同樣是分散疫苗上市許可持有人的責(zé)任風(fēng)險,，維護(hù)疫苗上市許可持有人和疫苗接種者的權(quán)益,。二者的區(qū)別在于，疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險制度的核心是社會效益優(yōu)先,，即維護(hù)公共安全,、保障公眾健康，是根據(jù)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行的強(qiáng)制險種,，具有公共政策的特點(diǎn),；而商業(yè)疫苗保險由保險公司自行開發(fā)設(shè)計,，并基于自愿原則由疫苗接種者自愿,、自費(fèi)投保，不具備強(qiáng)制性,。
三,、我國疫苗監(jiān)管的國際表現(xiàn)
WHO 疫苗NRA 評估是一項對國家疫苗監(jiān)管能力評估的重要舉措和有效手段，也是一項被世界范圍內(nèi)認(rèn)可的國際考核,，能夠客觀評估一個國家的疫苗監(jiān)管水平[27],，更是國家疫苗產(chǎn)品進(jìn)入國際市場的通行證。
2009 年,，我國正式啟動迎接WHO 疫苗NRA 評估的準(zhǔn)備工作,，并在2011 年首次成功通過了WHO 疫苗NRA 評估。此次評估考核共設(shè)置7 個板塊,，其中2 個板塊我國滿分通過,，4 個板塊得分在95 分及以上，還有1 個板塊獲得89 分[28],。這一評估結(jié)果意味著我國疫苗監(jiān)管體系是高水平,、高質(zhì)量的,，達(dá)到了國際標(biāo)準(zhǔn)。順利通過WHO 的疫苗NRA評估,，也為我國疫苗產(chǎn)品進(jìn)入全球市場打下了堅實(shí)基礎(chǔ),。
按照WHO 的規(guī)定，在首次通過評估后的3 年內(nèi),，需要再次進(jìn)行評估,，以便對管理體系運(yùn)行的穩(wěn)定性和可持續(xù)性做進(jìn)一步考核。因此,，WHO 于2014 年第二次對我國開展了疫苗NRA 評估工作,。與第一次評估相比，再評估的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容有所豐富,，同時還引入了疫苗監(jiān)管能力“成熟度水平”的概念,，提高了對監(jiān)管機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展能力的考核標(biāo)準(zhǔn)，同時還新增了40 個關(guān)鍵考核指標(biāo),。在接受了深入評估后,，我國疫苗NRA 的7 個板塊均得到WHO專家組的高分評價和高度肯定[29]。第二次評估的順利通過,，標(biāo)志著我國疫苗監(jiān)管體系日趨成熟,，監(jiān)管水平逐步提高，監(jiān)管能力也在持續(xù)強(qiáng)化和完善,。
隨著科學(xué)技術(shù)和監(jiān)管實(shí)踐的不斷發(fā)展進(jìn)步,，WHO 提出的疫苗NRA 能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也在持續(xù)優(yōu)化更新。2021 年,，WHO 公布了第六版全球基準(zhǔn)評估工具（global benchmarking tool,，GBT），這一新版評估工具涵蓋了國家監(jiān)管體系（RS）,、注冊和上市許可（MA）,、藥物警戒（VL）、市場監(jiān)管（MC）等總計9 個板塊268 項具體指標(biāo),。其中,，市場監(jiān)管（MC）和機(jī)構(gòu)許可（LI）2個板塊以及87 項指標(biāo)均為新增部分。對比舊版評估工具來看,，新版評估標(biāo)準(zhǔn)主要集中在上市后監(jiān)管方面,，評估范圍同時也涵蓋地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和能力水平，對指標(biāo)實(shí)際落實(shí)情況的重視程度有所上升[30],。2022 年,，WHO 采用這一全新評估工具對我國進(jìn)行了新一輪疫苗NRA 評估，并對國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行NRA 成熟度評級（成熟度級別4 為最高）。最終,，我國順利通過這一輪疫苗NRA評估,，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成熟度評級定為“成熟度級別3”，標(biāo)志著我國擁有“穩(wěn)定,、運(yùn)轉(zhuǎn)良好和綜合的監(jiān)管體系”,，充分說明我國疫苗監(jiān)督管理制度和體系可以持續(xù)對標(biāo)WHO 的新標(biāo)準(zhǔn)和國際先進(jìn)水平，能夠以更高標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)持續(xù)發(fā)展和改進(jìn),，這為我國疫苗走出國門,、走向世界創(chuàng)造了良好條件。這一評估結(jié)果也充分說明,，我國可以在全球疫苗供應(yīng)中扮演更積極的角色,，有能力在疫苗生產(chǎn)、流通及出口中確保其質(zhì)量可控,、安全和有效[28],，能夠在全球范圍內(nèi)特別是為發(fā)展中國家在疫苗產(chǎn)品的可及性和可負(fù)擔(dān)性方面作出更多更大的貢獻(xiàn)。
總的來說,，經(jīng)過多年努力,，我國疫苗產(chǎn)業(yè)快速成長，疫苗監(jiān)管制度和體系在變革和挑戰(zhàn)中持續(xù)完善,、逐步走向成熟,。黨的二十大報告提出：“強(qiáng)化食品藥品安全監(jiān)管”“深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，促進(jìn)醫(yī)保,、醫(yī)療,、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理”，這為我國疫苗監(jiān)管事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向,。除此之外,，我們也應(yīng)該認(rèn)識到，我國疫苗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比還存在一定的差距,。為此,，我們要始終保持清醒的頭腦,，加快改革和創(chuàng)新的步伐,，全力推進(jìn)我國從制藥大國向制藥強(qiáng)國的跨越。
第一作者簡介
張燕玲,，碩士,，中國健康傳媒集團(tuán)健康中國研究院，院長,。專業(yè)方向：藥品監(jiān)管政策研究
通訊作者簡介
張偉,，中國藥品監(jiān)督管理研究會，會長。專業(yè)方向：藥品監(jiān)管政策研究